Контроль представляет собой привычную функцию систем управления, которую повсеместно осуществляют на предприятиях и в организациях. Вопросов относительно его целесообразности обычно не появляется. При этом иногда применяется другой термин – «надзор». У многих людей он вызывает отторжение и недоверие. При этом точные отличия контроля и надзора известны далеко не всем.
Что такое контроль
Под этим термином понимают учет и проверку. Суть процесса заключается в том, что управленческий орган контролирует выполнение требований вышестоящей инстанции на том или ином объекте. В этом кроется своего рода надзорная деятельность.
Также контроль представляет собой одну из ключевых управленческих функций. Без нее нельзя представить себе работу как отдельного предприятия, так и всего государства. Процедуру осуществляют постоянно или периодически. К примеру, государственная проверка работы предприятия может проводиться с интервалом в несколько лет.
Суть этой процедуры заключается в следующем:
- наблюдение за работой подконтрольного объекта;
- получение достоверных и объективных сведений о состоянии дисциплины и законности;
- проведение мероприятий, направленных на предотвращение и устранение нарушений закона и дисциплины;
- обнаружение причин и условий, которые способствуют правовым нарушениям;
- проведение мероприятий относительно привлечения к ответственности людей, которые виноваты в нарушении закона и дисциплины.
К главным признакам контроля стоит отнести следующее:
- Между контролирующим органом и подконтрольным объектом наблюдаются отношения подконтрольности.
- Объектами контроля считаются законность и целесообразность деятельности.
- Контролирующий орган часто наделен правом отменять решения подконтрольного.
- Контролирующий орган имеет право использовать меры воздействия на правовые нарушения, которые были допущены.
Контроль делится на несколько категорий:
- предварительный;
- текущий;
- последующий.
Что такое надзор
Под этим термином понимают непрерывное наблюдение и проверку, которая связана с обеспечением четкого выполнения законов. Отличительной особенностью процесса считается его взаимосвязь с юридической деятельностью.
Деятельность поднадзорного объекта оценивается исключительно с позиции законности. При этом целесообразность во внимание не принимают. При надзоре вмешиваться в административно-хозяйственную деятельность подконтрольного недопустимо.
Этот вид деятельности имеет следующие формы:
- прокурорский;
- административный.
Что такое проверка
Для проведения проверки составляется приказ или распоряжение. Этот документ подписывает руководитель соответствующего органа. Проверку разрешается проводить исключительно тому лицу, которое указано в распоряжении или приказе.
В документе о проведении проверки должны присутствовать следующие пункты:
- Название органа, который проводит проверку.
- ФИО должностного лица, которое уполномочено проводить проверку. Также требуется указать координаты экспертов, которые привлекаются к процедуре.
- Название юридического лица или ФИО индивидуального предпринимателя, который будет проверяться. Также требуется указать места нахождения юридических лиц или фактического осуществления деятельности ИП.
- Цели и задачи проведения проверки. Также в бумаге должны присутствовать сроки и предмет процедуры.
- Сроки проведения и список контролирующих мероприятий, которые требуются для достижения целей и задач проверки.
- Законные основания проведения процедуры.
- Список бумаг, которые должно предоставить юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, чтобы достичь целей и задач проверки.
- Перечень регламентов по осуществлению контроля.
- Дата начала и завершения процедуры.
- Другая информация, если это предусмотрено формой приказа или распоряжения.
В чем разница
В административном праве главным признаком, по которому отличаются рассматриваемые функции, считается подотчетность. При контроле проверяемый подчиняется контролирующему органу. При надзоре же проверяемый непременно остается независимым и самостоятельным.
Помимо этого, контроль отличается от надзора такими аспектами:
- Контролирующая функция считается более широкой, чем надзорная. Помимо оценки выполнения законодательных норм, проверяется также реализация текущих административных распоряжений.
- При реализации контролирующей процедуры допустимо прямое вмешательство в работу подконтрольного объекта. При надзоре такой возможности нет.
- Главная задача контролирующих процедур кроется не только в обнаружении соответствия осуществляемой деятельности предписаниям правовых норм, но и в оценке результативности деятельности. Задачей надзора считается только обнаружение нарушений закона в работе поднадзорных объектов.
- Контролирующие процедуры проводятся в плановом порядке. Они осуществляются в текущем порядке. Также процедуры проводятся выборочно во время специальных мероприятий. Надзор не бывает текущим. Это помогает избежать продолжительных сбоев в функционировании поднадзорных объектов.
- При проведении контрольных мероприятий по результатам проверки проводятся прямые или косвенные воздействия на проверяемый объект. Надзор подразумевает исключительно косвенное влияние.
Есть отличия и в субъектах, которые проводят рассматриваемые процедуры. Выполнение законов и норм контролируют управленческие органы разных уровней. К ним относится предприятие, государство или город. При реализации своей деятельности контролирующие органы наделяются исполнительной властью.
Надзор разрешается проводить только специальным государственным организациям, которые специализируются на конкретном виде деятельности. В государственном управлении выделяют такие виды надзора, как санитарно-эпидемиологический, пожарный, геодезический. Также встречается административный надзор за людьми, которые вышли из тюрьмы.
Характерной особенностью этого вида деятельности считается то, что субъекты, которые его проводят, лишены административных полномочий и не могут осуществлять функции управления.
Сравнение
Отличительные особенности рассматриваемых понятий представлены в виде таблицы:
Контроль | Надзор |
Представляет собой управленческую функцию. | Проводится для исполнения законов. |
Носит периодический характер. | Представляет собой постоянное наблюдение и проверку. |
Подразумевает оценку целесообразности конкретного процесса. | Подразумевает оценку выполнения правовых норм. |
Проводится государственными и негосударственными организациями. | Проводится только государственными органами. |
Субъекты, которые осуществляют контроль, наделены административными и управленческими полномочиями. | Надзорные органы лишены управленческих функций. |
Выводы
Контроль и надзор имеют много общего, однако для этих понятий характерно и немало отличий. Разница касается целей и задач, особенностей проведения, органов, которые выполняют эти процедуры.
Соотношение понятий контроля и надзора в российском экологическом праве
Соотношение понятий контроля и надзора в российском экологическом праве
ЧЕРЕКАЕВА Екатерина Анатольевна,
аспирантка Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). E-mail: 241078@mail.ru
Краткая аннотация: на сегодняшний день существует проблема разграничения понятий экологического контроля и надзора.
Не сформировалось по этому поводу единого мнения у ученых — экологов, так же как и на законодательном уровне не выработано единообразного подхода к пониманию этих правовых категорий.
В одних нормативных актах употребляется только термин «контроль», в других — только «надзор», в-третьих — одновременно употребляются оба этих термина. Также не решен вопрос является ли природоресурсный контроль (надзор) частью экологического контроля.
There is a problem distinguishing between environmental control and supervision.
It is not still formed among scientists — ecologists on this consensus, as well as it is not developed a uniform approach to the understanding of these legal categories in the legislative.
Some regulations only used the term «control», other — only the «supervision», in the third — both terms are used. It not resolved the question whether the Natural resources control (supervision) is a part of environmental control also.
Ключевые слова: экологический контроль и надзор; природоресурсный контроль и надзор; лесной контроль (надзор); горный контроль (надзор); водный контроль (надзор); контроль (надзор) в области охраны животного мира.
Environmental control and supervision; natural resources control and supervision; forest control (supervision); mining control (supervision); a water control (supervision); a wildlife control (supervision).
В условиях все возрастающей нагрузки на окружающую природную среду все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов экологического контроля и надзора фактически во всех сферах жизни общества.
Малоэффективные контроль и надзор (либо их отсутствие) нередко становятся причиной экологических бедствий, что влечет за собой не столько финансовые потери, сколько катастрофическое ухудшение условий жизнедеятельности человека и других живых организмов.
Так, например, отсутствие должного контроля со стороны государства за обращением с отходами производства может повлечь за собой загрязнение почв, атмосферного воздуха, вод и массовую гибель животных.
Контроль и надзор, являясь способами обеспечения законности, используются в научной литературе, законодательных и иных нормативно-правовых актах как самостоятельные понятия и как синонимы. Для того чтобы эти
понятия разграничить в экологическом праве необходимо определиться с их сущностью.
Так, у В. Даля контроль — это «учет, проверка счетов, отчетности»1. В словаре русского языка С.И. Ожегова контроль определяется как проверка, а также наблюдение с целью проверки.2
Общее понятие надзора определяется как наблюдение с целью присмотра, проверки.3 Таким образом, целями надзора как деятельности является не только проверка, но и присмотр, то есть понятие надзора с точки зрения семантики в русском языке является более широким, нежели понятие контроля.
Аналогичные понятия в украинском языке — «контроль» и «нагляд» (которые применяются непосредственно в нормативных актах) оп-
1 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. М., 1979. С. 401.
2 Словарь русского языка / Под ред. С.И. Ожегова. 4-е изд. М.: Гос. изд-во иностранных и национальных словарей, 1960. С. 285.
3 Там же. С. 365.
ределяются в толковых словарях следующим образом. «Контроль» определяется как проверка, учёт деятельности кого-, чего-нибудь, надзор за кем-то, чем-то.1
В обоих случаях содержанием контроля является надзор («нагляд»).
В то же время «наглядати» (надзирать) определяется как «следить за кем-, чем-нибудь для контроля, обеспечения порядка и т.д.»2.
В научной литературе институту «контроля» уделено большое внимание. В.П. Беляев выделяет существенные различия между контролем и надзором.3 Особенности контроля заключаются в следующем:
- • в ряде случаев контроль осуществляется в отношении подчиненных органов;
- • контролеры вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта (например, сотрудники Федеральной антимонопольной службы имеют право останавливать деятельность предприятий);
- • контроль предполагает оценку деятельности контролируемого объекта с точки зрения не только законности, но и целесообразности;
- • должностные лица органов контроля могут привлекать к ответственности правонарушителей.
- В отличие от контроля, для надзора характерны:
- — отсутствие отношений подчиненности между надзирающими и поднадзорными органами;
- • деятельность поднадзорного объекта оценивается только с точки зрения законности;
• вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа не допускается (например, в соответствии с п. 2 ст. 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»4 органы прокуратуры не вме-
- шиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций);
- • надзор в отличие от контроля не содержит административных функций;
- • должностные лица органов надзора не вправе непосредственно применять меры взыскания за допущенные нарушения закона.
- Проблеме смыслового разграничения контроля и надзора посвящено немало работ ученых-административистов.
Ряд авторов полагают, что контроль является родовым понятием по отношению к надзору.
То есть надзор в этом случае является производным от контроля и имеет ряд характерных признаков: проверку соответствия специальным правилам, установленных для объектов, которые находятся под надзором; объекты проверки организационно не подчинены субъекту, осуществляющему надзор.
Надзор в данном случае рассматривается как отдельный вид контроля.5 Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления природоохранных правил6.
Также существует мнение, согласно которому термины «контроль» и «надзор» имеют самостоятельное значение, несмотря на то, что в законодательстве фактически невозможно найти четкого разграничения их сферы дея-тельности.
7 Авторы, придерживающиеся данной точки зрения, считают административный надзор самостоятельным видом государственного контроля8 или самостоятельным видом контрольно-надзорной деятельности, которой присущи свои особенности.
9
Ряд авторов полагает, что надзорные
1 Новий тлумачний словник украшськоТ мови. У 4 т. 2 т. К.: Акошт, 1999. С. 318.
2 Там же. С. 729.
3 Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности. Вопросы теории и практики: Дисс. … на соиск. докт. юрид. наук. Саратов: Саратовская гос. академия права, 2006.
4 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
5 АндрмкоО.Ф. Державний контроль в УкраТ'нк оргашзацмно-правовi засади. К.: Наукова думка, 2004. С. 91-92; Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. С. 97-104; Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 17-19.
6 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 2. М., 1995. С. 252.
7 Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении. М.: Госюриздат, 1963. С. 69-78; Денисов Р.И. Проблемы теории практики. Сборник научных трудов. М.: Изд-во ВНИИ МВД СССР, 1983. С. 51-60.
8 Зырянов С.М. Административный надзор. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Науч. Изд. М.: Юриспруденция, 2010. С. 45.
9 Овсянко Д.М. Административное право: Уч. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 145-148.
полномочия в полном объеме следует признать только за прокуратурой, как единственным органом государственного надзора, деятельность которого выражается в обеспечении соблюдения Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, и не относится ни к одной ветви власти (законодательная, исполнительная, судебная)1. Санитарный, пожарный и другие виды деятельности неточно называют надзором, так как в действительности это контроль2.
По мнению Н.М. Конина, в настоящее время сложились три организационно правовых способа обеспечения законности в сфере административно-правового регулирования: государственный контроль, государственный надзор и государственная контрольно-надзорная деятельность. Его позицию разделяют и такие ученые-административисты, как В.М. Манохин, Ю.Н. Старилов, Ю.С. Адушкин.
Д.Н. Бахрах рассматривает надзор как суженный контроль.
По мнению ученого, следует различать контроль, в процессе осуществления которого определяется законность и целесообразность деятельности проверяемых объектов, и надзор, который ограничивается только проверкой законности3.
Такой же точки зрения придерживается Н.Г. Салищева, по мнению которой надзор — это специфическая форма надведомственного контроля и метод деятельности органов внешнего государственного контроля.4.
С этим согласны Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов, которые рассматривают надзор как специфическую разновидность контроля. Контроль направлен на получение информации, необходимой государственным органам для обеспечения эффективного регулирования соответствующей деятельности. Надзор же, в отличие от контроля, не рассматривается как функция государственного управления, он на-
1 Гаращук В.М. Теоретико-правов1 проблеми контролю та нагляду у державному управлЫ: Автореф. дисс. … на соиск. докт. юрид. наук. Харюв, 2003; Беляев В.П. Сущность контроля и надзора, их сходство и различия // Государство и право. 2006. № 7. С. 42.
2 Адмшютративне право Украши: Пщручник / За ред. Ю.П. Биття-ка. Харюв, 2000. С. 222.
3 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2000. С. 609.
4 Государственный и общественный контроль в СССР / Под ред.
В.И. Туровцева. М., 1970. С. 180.
правлен на ограничение прав и свобод человека в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обес
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.
Что входит в государственный контроль окружающей среды
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает порядок экологического контроля и надзора. Эта информация касается организаций, в основном производств, чья деятельность ухудшает экологическую ситуацию.
Контроль или надзор?
Можно встретить разные формулировки: кто-то говорит об экологическом контроле, кто-то о надзоре. Так что делает государство: контролирует или надзирает? Если опираться исключительно на законодательство (а это и следует делать), то все же надзирает.
Службы государственного надзора находят и пресекают нарушения закона в области охраны экологии. Кроме этого, они занимаются профилактикой таких нарушений.
Когда говорят о контроле, скорее всего, имеют в виду программу производственного экологического контроля. Это набор документов, который должна вести каждая организация, чья деятельность отрицательно влияет на окружающую среду.
Программа производственного экологического контроля включает учет всех используемых ресурсов, информацию о работе с отходами, учет вредных выбросов, информацию о сотрудниках. Обычно программу ведет экологическая служба. Ее нужно предъявлять при требованиях надзорных органов.
Органы государственного надзора
За каждый вид ресурсов отвечает отдельный государственный орган.
- Ростехнадзор. Отвечает за контроль в области радиоактивных отходов. В основном орган работает с предприятиями атомной энергетики;
- Рослесхоз. Из названия ясно, что орган занимается вопросами леса: учет ресурсов, контроль использования и воспроизводства;
- Росрыболовство. Один из принципов охраны окружающей среды — сохранение биологического разнообразия. Это напрямую связано с работой Росрыболовства;
- Росгидромет. В деятельность этого надзорного органа входит мониторинг окружающей среды;
- Росприроднадзор. Это основной надзорный орган, который контролирует использование и воспроизводство всех видов ресурсов.
В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» есть перечень видов экологического надзора и контроля. Из тех, что мы не назвали:
- земельный надзор;
- надзор в сфере охраны озера Байкал;
- охотничий надзор;
- надзор в области работы с отходами и другие.
Контроль в области охраны окружающей среды
Государство контролирует соблюдение предприятиями законов. Но основной контроль в области охраны окружающей среды находится в руках самих предприятий.
Согласно требованиям закона, руководители и специалисты, которые работают на предприятиях, чья деятельность негативно влияет на окружающую среду, должны проходить обучение в области экобезопасности.
Обычно в организации создают экологическую службу, которая учитывает все используемые ресурсы, контролирует их воспроизводство, организует правильное хранение отходов, их переработку и ликвидацию. Все вопросы контроля в области охраны окружающей среды входят в обязанности экослужбы.
В чем различие понятий «экологический мониторинг» и «экологический контроль»?
В осуществлении экологического мониторинга и экологического контроля общим функциональным элементом являются проведение наблюдений и оценка полученных данных о параметрах (характеристиках) наблюдаемого объекта. Однако в рамках этих двух понятий существенно различаются объекты, за которыми проводятся наблюдения, а также последующие функции, реализуемые на основе полученной информации.
В экологическом контроле объектами наблюдения являются антропогенные объекты (источники выбросов и сбросов вредных веществ) или хозяйственная деятельность в целом. В ходе экологического контроля осуществляется управляющее воздействие на наблюдаемый объект, направленное на приведение его в соответствие с заранее заданными параметрами.
Так, инспектор контролирующего органа, осуществляя замеры концентраций загрязняющих веществ в источнике выбросов или сбросов предприятия, выявляет превышение установленных нормативов ПДВ или НДС.
По данному факту он выдает предписание руководству предприятия об устранении нарушения путем приведения параметров выбросов (сбросов) в соответствие с нормативами (совершенствование очистного оборудования, технологических процессов производства и т.д.).
В мониторинге окружающей среды (экологическом мониторинге) объектами наблюдений являются атмосферный воздух, поверхностные воды и почвы и пр.
Цель наблюдений — получение объективных данных о состоянии этих компонентов природной среды, прогнозирование возможных их изменений во времени и пространстве под воздействием природных и антропогенных факторов.
Задачи наблюдении — слежение за состоянием окружающей среды, выявление ипрогнозирование негативных изменений и своевременное представление информации в установленном порядке.
В данном случае выявление каких-либо отклонений в состоянии атмосферного воздуха, поверхностных вод, почвы (например, превышение ПДК загрязняющих веществ) является сигналом для принятия управляющих воздействий по минимизации последствий негативных изменений в состоянии окружающей среды для здоровья человека и состояния экосистем (особенно при аварийном загрязнении).
Таким образом, в отличие от экологического контроля, в экологическом мониторинге на наблюдаемые объекты невозможно оказать непосредственное (прямое) управляющее воздействие. Поэтому в мониторинге вместо этой функции реализуются задачи по прогнозированию изменений состояния наблюдаемых объектов.
Несмотря на то что экологический контроль и экологический мониторинг — разные понятия, в конечном счёте обе системы направлены на предотвращение загрязнения окружаюшей среды.