Государственные и общественные мероприятия по предотвращению разрушающих воздействий на природу. Природоохранный надзор.
Цель: ознакомить основные этапы формирования российского законодательства.
Вопросы:
1. История российского экологического законодательства.
2. Первый этап (1917—1968 гг.).
3. Второй этап (1969—1988 гг.).
4. Третий этап (1989 г. — по настоящее время).
История российского экологического законодательства
Охрана окружающей природной среды в нашей стране даруется на государственном уровне. Россия стала одним из первых стран, в которой была создана нормативно-правовая база регулирования охраны окружающей природой среды и рационального использования природных ресурсов.
Первый закон об охране природы был принят в ФСР в 1960 г. В США подобный закон был принят на 10 лет позже. Первое официальное международное мероприятие, посвященное вопросам охраны окружающей среды — Стокгольмская конференция ООН — состоялось в 1972 г.
Система экологического законодательства в России состоит из двух подсистем: природоресурсного и природоохранного. В природоресурсное законодательство входят нормативные акты, регулирующие охрану и использование отдельных видов природных ресурсов: Земельный кодекс РФ
(2001г), Лесной кодекс РФ (1997г.), Водный кодекс РФ (1995 г.), Федеральный закон «О недрах» от 25 февраля 1992 г. №2395-I, Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха», Федеральный закон «О животном мире» (1995 г.).
В природоохранное законодательство входят нормативные акты, регулирующие охрану окружающей среды в целом: Федеральный закон от 10 января 2002 г.
«Об охране окружающей природной среды», Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999г.), Федеральный закон от 23 ноября 1995 г.
«Об экологической экспертизе», «Федеральный закон от 24 июня 1998 г. «Об отходах производства и потребления»
- Формирование российского экологического законодательства состоит из трех основных этапов:
- ♦ возникновение, становление и развитие в рамках земельного права;
- ♦ развитие в рамках природоресурсных отраслей;
- ♦ выход за рамки природоресурсных отраслей.
Первый этап (1917—1968 гг.).Первым нормативно-правовым актом советского государства явился Декрет о земле от 26 апреля (8 ноября) 1917 г.
Основной его целью было изменение экономических отношений по землепользованию, но в то же время, создавал основу для отношений экологических, так как устанавливал изъятие земель из товарных отношений, а значит, создавал условия для охраны. Далее были приняты Декреты: о лесах от 27 мая 1918 г.
; о недрах земли от 30 апреля 1919 г.; об охране памятников природы, садов и парков от 16 октября 1921 г. и др. В этих нормативных актах были намечены тенденции бережному использованию природных объектов.
Поскольку в сфере природопользования правовое регулирование осуществлялось преимущественно с позиции экономических интересов и главным предметом внимания было размещение и развитие производительных сил, то основным объектом правового регулирования являлась земля. Регулирование рационального использования и охраны других природных ресурсов (воды, лесов, недр земли) осуществлялось в рамках земельного права.
В конце 50-х-начале 60-х гг. были приняты законы об охране природы во всех союзных республиках СССР. (Закон «Об охране природы в РСФСР» — в 1960г.).
Развитие законодательства о природопользовании постепенно приводит к дифференциации по отдельным видам природных ресурсов, а с принятием в 1968 г.
Основ земельного законодательства СССР и союзных республик происходит обретение горным, водным, лесным и другими природоресурсовыми отраслями права самостоятельного статуса.
Второй этап (1969—1988 гг.).Этот период характеризуется тем, что активно формируются природоресурсные отрасли права. Принимаются Основы водного законодательства (1970г.), Основы законодательства о недрах (1975 г.
), Основы лесного законодательства (1977 г.). В 1980 г. были приняты дна союзных закона — об охране и использовании животного мира и об охране атмосферного воздуха.
В соответствии с Основами во всех союзных республиках были приняты земельные, водные, лесные кодексы и кодексы законов о недрах.
В соответствии с указанными двумя союзными законами были приняты аналогичные законы в РСФСР: «Закон об охране и использовании животного мира» (1982 г.) и «Закон об охране атмосферного воздуха» (1982 г.). Такие же законы были приняты и в некоторых других союзных республиках.
С введением в действие Конституции СССР 1977 г. охрана окружающей среды приобрела конституционный статус (ст. 18 и 42 Конституции СССР).
Одновременно с этим происходит раздельное развитие природоресурсных отраслей (земельного, горного, водного, лесного, воздушного, фаунистического права). Это разделение выявило главное противоречие — разрозненное правовое обеспечение целостной экологической системы страны. Впоследствии данные отрасли были объединены в нитрированную отрасль — природоресурсное право.
На этом этапе начался постепенный переход от распространения исключительно административных методов к использованию экономических рычагов в области охраны окружающей природной среды. Было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г.
«О коренной перестройке дела охраны природы в стране», в котором экологические отношения и важнейшие экологические термины (экологическая безопасность страны и др.) приобрели правовой статус.
Этим постановлением была впервые введена плата за природопользование. Госкомприроды СССР установил порядок определения и внесения платы. В январе 1991 г.
этот порядок был утвержден постановлением Правительства РСФСР для всех предприятий независим от подчиненности и форм собственности.
Затем постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г.
был утвержден новый документ — Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение oокружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия.
В этом постановлении органа исполнительной власти и специально уполномоченным органом было поручено разработать конкретные нормативы коэффициенты к ним, нормативно-методические документы.
Этот период ознаменовался несколькими крупными катастрофами: Чернобыльская авария, катастрофа Ладожского озера и Аральского моря. Эти катастрофы потребовали принятия неотложных мер в совершенствовании отношений общества и природы. „
Третий этап (1989 г. — по настоящее время).Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. создало условия для формирования нового подход к экологопользованию:
- ♦ была реформирована система природоохранных органов. Указанным постановлением был создан неведомственный орган Госкомприроды СССР (впоследствии — Министерство природопользования и охраны окружающей среды СССР);
- ♦ было признано целесообразным создать в Москве в системе Госкомприроды СССР Всесоюзный научно-исследовательский центр по проблемам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;
- ♦ в соответствии с постановлением была создана система экологической экспертизы;
- ♦ была введена плата за выбросы веществ, загрязняющих окружающую природную среду.
Важным этапом в формировании экологического законодательства явилось принятие 12 декабря 1993 г.
Конституции РФ, которая определила равноправие различных форм собственности (государственной, муниципальной и гной) на землю и иные природные ресурсы (ст.
9, 36), а также право граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 42). В прежней Конституции страны декларировать только государственная собственность на природные ресурсы.
После принятия Конституции РФ практически полностью было пересмотрено законодательство Российской Федерации, в том числе и экологическое. Сформировалось новое экологическое законодательство Российской Федерации.
Вопросы для самопроверки:
1. Охарактеризуйте основные этапы формирования российского законодательства.
2. Назовите основные нормативно-правовые акты, которые регулируют использование отдельных природных ресурсов и охрану окружающей природной среды.
К вопросу о целесообразности введения экологического кодекса в российской федерации
Аннотация: Представленная статья посвящена рассмотрению вопроса о введении Экологического кодекса в Российской Федерации в рамках совершенствования отечественного законодательства в сфере экологии. Рассмотрены мнения ученых, как сторонников, так и противников введения данного федерального закона. Также освещено мнение авторов о целесообразности данной законотворческой инициативы.
Ключевые слова: экология, Экологический кодекс, экологическое законодательство, кодификация экологического законодательства, законотворческая инициатива.
Дискуссия о введении в России Экологического кодекса продолжается уже не первое десятилетие: еще в 1980 году на кафедре земельного и экологического права Московского государственного университета во главе с профессором В.В. Петровым был создан проект Экологического кодекса. В 1991 году был принят Закон РСФСР №2060-1 «Об охране окружающей природной среды», который негласно называли Экологическим кодексом[61].
Прежде чем приступить к изучению мнений ученых-юристов о перспективах введения Экологического кодекса, нужно понять, что представляет собой данный нормативный правовой акт. А.К. Голиченков определяет Экологический кодекс как свод природоохранительных и природно-ресурсовых законов.
Ученый подчеркивает, что при разработке и введении данного федерального закона нужно помнить, что это должен быть акт «не отраслевой, а межотраслевой кодификации»[62].
Авторы настоящей статьи предлагают здесь и далее понимать под Экологическим кодексом федеральный кодифицированный закон, регулирующий экологические правоотношения, касающиеся охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности.
Данный нормативный акт существует во многих зарубежных государствах: во Франции (с 2000 года)[63], в Казахстане (с 2007 года), в Люксембурге и на Филиппинах.
Республика Башкортостан в виде закона субъекта Российской Федерации в 1992 году приняла собственный Экологический кодекс, который, однако, в современной редакции почти полностью повторяет Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Для стран-участниц СНГ в 2006 году был принят Модельный экологический кодекс.
В России мнения ученых относительно принятия Экологического кодекса полярны. Одни поддерживают данную законотворческую инициативу и даже разрабатывают проекты будущего нормативного акта, другие категорически против. Сторонники, например, С.А. Боголюбов[64] и И.А.
Игнатьева[65] считают, что введение в России Экологического кодекса благоприятно скажется на развитии экологического права. А.А.
Иванов придерживается мнения, согласно которому России необходима глубокая систематизация экологического законодательства, так как подход, при котором по каждому из подлежащих регулированию вопросов принимается отдельный нормативный акт, в настоящее время уже исчерпал себя[66]. С. В.
Кодан пишет, что «отсутствие единого свода законов России не позволяет считать выполненным Указ Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. «О подготовке к изданию Свода Законов Российской Федерации».
Данная проблема не была решена, что не способствует упорядочению законодательного массива страны, повышению эффективности ее правотворческой и правоприменительной деятельности» [67]. По мнению Т.В.
Петровой, путь развития российского и европейского экологического законодательства схож, однако Россия несколько отстает в «периодизации становления», в связи с чем необходимость кодификации в ближайшее время будет признана на официальном уровне[68]. Одним из самых известных сторонников введения Экологического кодекса в России является А.К. Голиченков, который разработал концепцию данного нормативного акта. Ученый считает, что принятие такого кодекса глубоко систематизирует эколого-правовые нормы и создаст базу для решения основных проблем в сфере «человек-природа»[69].
Тем не менее, в научном сообществе существует немало противников данной законотворческой инициативы. Т.В.
Калашина считает, что деятельность по систематизации экологического законодательства не должна носить разового характера: некоторые законы нужно “укрупнять”, в других случаях – делать подборки актов, регулирующих определенные правоотношения [70], в связи с чем можно сделать вывод, что принятие экологического кодекса не будет иметь большого смысла. В.А. Сивицкий пишет, что наиболее приемлемым было бы применять инкорпорацию, охватывающую акты, относящиеся к одной области. В отношении нормативных актов в области охраны и использования окружающей среды удобно создать Свод правового регулирования, включающий в себя наиболее важные законы в этой сфере [71]. Примечательно, что А.К. Голиченков, являющийся сторонником принятия экологического кодекса, так же говорил, что «создание Экологического кодекса РФ сегодня невозможно ввиду того, что отсутствуют организационные, юридико-технические и ресурсные условия для его подготовки»[72]. С.М. Сагитов солидарен с А.К. Голиченковым и также подчеркивает, что в России еще не сформировалась база для принятия Экологического кодекса, это вопрос будущего, но не настоящего[73].
Экологическое право в системе российского права
Экологическое право — совокупность юридических норм, предназначенных для регулирования поведения людей по отношению к окружающей среде.
Экологическое право представляет собой единство правовых норм, направленных на регулирование отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды, в состав которой входят земля, ее недра, воды, включая океаны, леса и растительные организмы, произрастающие в состоянии естественной свободы, животный мир, атмосферный воздух, космическая материя.
- Предмет экологического права образуют отношения:
- Экологическое право имеет внутреннюю структуру и включает такие институты и отношения, как отношения собственности на природные ресурсы, право природопользования, организации государственного управления в сфере взаимодействия общества и природы, экономическое нормирование, экспертизу, лицензирование, юридическую ответственность и другие.
- Экологическое право делится на два раздела: международное и национальное.
Международное экологическое право — совокупность юридических норм, направленных на регулирование отношений по поводу окружающей природной среды, возникающих между государствами, группами государств, международными организациями. Международное экологическое право делится на две категории: обязательное и рекомендательное.
Основными источниками обязательного международного экологического права являются общепризнанные правовые нормы и принципы, а также межгосударственные соглашения (договоры, конвенции, протоколы и т.п.).
Рекомендательные нормы содержатся в декларациях, хартиях, пактах и иных актах такого рода, принимаемых международными организациями и конференциями.
Национальное экологическое право устанавливается государствами самостоятельно и закрепляется в различных источниках, в первую очередь, в законах. Источники экологического права имеют ряд особенностей. Во-первых, п. «к» ст.
72 Конституции Российской Федерации установлено, что законодательство о недрах и окружающей среде, земельное, водное, лесное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации.
По данным предметам издаются федеральные законы и, в соответствии с ними, законы субъектов Российской Федерации.
Еще одна особенность предопределена комплексным характером самой отрасли права. Составляющие ее нормы одновременно находятся и в других отраслях права: конституционного, гражданского, административного, уголовного и других.
В системе источников экологического права ведущее место занимает Конституция Российской Федерации, в которой есть много норм общего характера, которые имеют отношение к регулированию вопросов природопользования и охраны окружающей среды, защиты прав человека. Статья 9 Конституции РФ установила, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Основы экологического права заложены Законом РСФСР «Об охране окружающей среды», принятым 19 декабря 1991 года с изменениями и дополнениями от 21 февраля 1992 г., 2 июня 1993 г., 27 декабря 2000 г.
Этот закон определил задачи всего природоохранительного законодательства России.
Развитие экологического законодательства осуществлено в ряде законов: Федеральный закон от 23 ноября 1995 года «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 30 ноября 1995 года «О континентальном шельфе», Федеральный закон от 23 февраля 1995 года «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Федеральный закон от 14 марта 1995 года «Об особо охраняемых природных территориях» и другие.
Значительный вес в системе экологического законодательства занимает природоресурсное законодательство. Оно включает: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Федеральный закон от 24 апреля 1995 года «О животном мире», Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации.
Президент РФ издает указы по вопросам экологического права. Например, Указ № 440 от 1 апреля 1996 года «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» и другие.
Правительство Российской Федерации принимает акты, регулирующие экономические отношения в случае, если ему это право дано законом или указом Президента Российской Федерации, или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство РФ функции. Так, например, статьей 23 Закона РСФСР «Об охране окружающей среды» предусматривается, что порядок экологического страхования и использования экологических фондов устанавливается Правительством Российской Федерации.
В связи с этим, Правительство России приняло соответствующие постановления и распоряжения. Например, Постановление № 545 от 3 августа 1992 года «О порядке разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов».
Разновидностью источников экологического права являются акты министерств и ведомств (например, Положение о порядке выдачи лицензий на проведение обследований по выявлению деградированных и загрязненных земель, утвержденное приказом Минприроды России и Роскомземом России от 1 декабря 1993 года).
Регулирование экологических правоотношений осуществляется актами субъектов Российской Федерации. Например, Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана и другие акты.
Органы местного самоуправления издают нормативные акты об охране зеленых насаждений и благоустройстве территорий населенных пунктов, о порядке пользования водными объектами для питьевых и хозяйственных нужд и т.п.
Таким образом, российское экологическое право представляет собой сложный формирующийся комплекс правовых норм, предназначенных для регулирования экологических отношений, содержащийся в разнообразных нормативных правовых актах, издаваемых на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления.
Экологическое законодательство и право основываются на следующих принципах:
- предотвращение вреда окружающей среде в процессе социально-экономического развития;
- охрана жизни и здоровья человека;
- обеспечение рационального использования природных ресурсов;
- устойчивое экологически обоснованное экономическое и социальное развитие;
- сохранение и защита экологического равновесия в природе;
- свободный доступ к экологической информации и другие.
Субъекты и объекты экологического права
Субъектами экологических правоотношений могут быть граждане, юридические лица, публичные субъекты.
Граждане имеют право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды.
Это право обеспечивается мероприятиями по предотвра щению экологически вредной деятельности, специальным государственным страхованием граждан и иными мерами.
Законодательством установлены обязанности граждан: принимать участие в охране окружающей среды, соблюдать нормы природоохранного законодательства и другие меры.
Участие юридических лиц в экологических правоотношениях предусматривает выполнение ими целого ряда природоохранных мероприятий. Так, при размещении предприятий обеспечивается выполнение экологических требований, приведение государственных и общественных экологических экспертиз. Они обязаны соблюдать требования по охране природы, норм вредных выбросов и правил захоронения отходов.
Государство в лице его уполномоченных органов обеспечивает разработку и осуществление экологической политики и экологических программ, правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды, учет и социально- экономическую оценку природных ресурсов, выдает лицензии на комплексное природопользование и выполняет иные властные полномочия.
Объектами экологических правоотношений являются естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, земля и ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты и другие объекты.
В зависимости от характера объектов, их места в экологической системе и юрисдикции, выделяют глобальные, региональные и локальные объекты.
К категории глобальных относятся объекты, имеющие общемировое значение (например, озоновый слой). Экосистемы того или иного региона страны относятся к группе региональных объектов (например, бассейн Волги).
Локальные объекты имеют местное значение (например, поверхностные воды малых рек).
Национальное законодательство выделяет объекты, подлежащие особой охране: государственные заповедники, государственные природные заказники, национальноприродные парки и памятники природы.
Юридическая ответственность за экологические правонарушения
Экологическое правонарушение — это виновное противоправное деяние, наносящее вред окружающей среде и здоровью человека, совершаемое праводееспособным субъектом, причиняющее или несущее реальную угрозу экологического вреда либо нарушающее права и законные интересы субъектов экологического права. С учетом степени общественной опасности и противоправности правонарушения делятся на проступки и преступления.
Объектом экологического правонарушения являются общественные отношения по поводу окружающей среды в целом или ее отдельных компонентов, регулируемые и охраняемые нормами права.
Эти отношения по своему содержанию могут касаться собственности на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды от вредных воздействий, защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина.
Данные правонарушения являются основанием для эколого-правовой ответственности, которая представляет собой обязанность претерпевания определенных лишений личного или материального характера в соответствии с санкцией нарушенной нормы. Законодательством за экологические правонарушения установлена дисциплинарная, административная, уголовная и гражданскоправовая ответственность.
Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения, совершенные работниками в процессе исполнения ими своих трудовых обязанностей в тех случаях, когда нарушения являются одновременно дисциплинарными проступками. Эта ответственность (предупреждение, выговор и другие виды) применяется администрацией предприятий, учреждений и организаций в отношении своих работников, допустивших экологические правонарушения.
Материальная ответственность заключается в обязанности работника возместить в установленном порядке и в определенных размерах имущественный вред, причиненный по его вине предприятию, организации в результате ненадлежащего исполнения им своих трудовых обязанностей. В частности, материальную ответственность несут должностные лица и иные работники, по вине которых предприятие понесло расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением.
Материальная ответственность за причиненный ущерб признается самостоятельным видом ответственности. Поэтому работник, независимо от привлечения к материальной ответственности, может быть привлечен также к дисциплинарной ответственности.
Административная ответственность закреплена ст. 84 Закона «Об охране окружающей среды».
За несоблюдение стандартов, норм и иных нормативов качества окружающей среды, отказ от предоставления достоверной экологической информации и другие правонарушения граждане подвергаются штрафу в размере от 1 до 10 минимальных размеров оплаты труда, должностные лица — от 3 до 20 МРОТ, юридические лица — от 5000 до 50000 рублей.
Уголовная ответственность наступает за наиболее общественно опасные деяния, посягающие на экологическую безопасность общества.
В частности, УК РФ установлены следующие составы экологических преступлений: умышленное уничтожение лесов путем поджога, незаконное занятие рыбным промыслом и т.д.
Все составы преступлений, сформулированные в Уголовном кодексе Российской Федерации, с точки зрения выполняемых ими функций, можно подразделить на три категории: специальные экологические составы, смешанные и дополнительные.
Специальные экологические составы сосредоточены в главе 26 «Экологические преступления» Уголовного кодекса РФ. Она помещена в разделе IX «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка» и содержит следующие составы:
- нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246 УК РФ);
- нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247 УК РФ);
- загрязнение вод (ст. 250 УК РФ);
- незаконная охота (ст. 258 УК РФ) и другие составы.
За совершение экологических преступлений Уголовный кодекс РФ предусматривает следующие виды наказаний:
- штраф (его размер зависит от характера совершенного преступления и колеблется от 200 до 700 минимальных размеров оплаты труда);
- лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;
- обязательные работы до 240 часов;
- исправительные работы до 2-х лет;
- ограничение свободы (такое наказание предусмотрено за порчу земли);
- арест до 3-х месяцев предусмотрен за загрязнение вод;
- лишение свободы на определенный срок (например, за нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ — до 5 лет).
Экологические преступления относятся в России к категории наиболее распространенных. Но при этом латентность экологических правонарушений достигает 95-99% .
Гражданско-правовая ответственность состоит в возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями. Вред возмещается добровольно или принудительно — по решению суда или арбитражного суда по иску потерпевшей стороны. С согласия сторон вред может быть возмещен в натуре путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей среды за счет ого сил и средств.
Гражданско-правовая ответственность в сфере взаимодействия общества и природы заключается, главным образом, в возложении на правонарушителя обязанности возместить потерпевшей стороне имущественный или моральный вред, причиненный в результате нарушения правовых экологических требований.
Регламентируя порядок и условия возмещения вреда, в целях предупреждения причинения нового вреда, Гражданский кодекс РФ устанавливает, что опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность (ст. 1065 ГК РФ).
Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.
Особенностью гражданско-правовой ответственности является то, что она может возлагаться на правонарушителя наряду с применением мер дисциплинарного, административного и уголовного воздействия, то есть совокупно. Целью данного вида ответственности является компенсация причиненного экологическим правонарушением вреда.